通过对比历年的“一号文件”发现，我国的乡村治理主体经历了由一元治理到多元治理的转变过程。

在1982年-1986年的“一号文件”中，乡村治理的主体是单一的农村基层党组织，随着农村经济体制和政治体制改革的推进，农村党组织和生产队的关系已经处在变革中。

1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）颁布后，村民委员会在乡村普遍建立，它是群众性民主自治组织，其目的是保障农村村民自治，这意味着乡村社会加入了新的治理主体。

一方面，历年的“一号文件”都提出要始终坚持加强农村基层党组织建设；另一方面，从2005年起，“一号文件”多次提出要“健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制”。

2008年“一号文件”首次提出要创新农村社区管理，优先在城市郊区开展农村社区建设的实验工作，这是一种新型的以服务为导向的农村社区管理模式，将会引起乡村治理模式的转变。

2013年和2014年的“一号文件”提出，要加强合作社的党建工作，使合作社成为改善乡村治理机制的抓手之一。

乡村社会的治理主体，除农村基层党组织和村民委员会外，还有共青团、妇联、民兵组织、合作社和社区红白理事会等。乡村社会的多元治理，不是一个治理主体一家独大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。这既是创新完善乡村治理机制的需要，也是适应我国广大农村社会内部差异性治理的要求。

乡村治理内容的定位演变

1.重视生产队及其权力关系调整。

20世纪80年代初，我国农村体制改革快速推进，农村经济上从计划经济性质的生产队生产向商品经济性质的承包到户生产转型，相应地，1982年-1986年的“一号文件”对农村经济生产和权力关系做出调整。

其中，1982年和1985年的“一号文件”分别是《当前农村经济政策的若干问题》和《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，要求农村基层党组织抓好农村经济生产，做好管理协调工作。农村经济发展上去后，生产关系也要相应调整，紧接着就是农村权力关系调整，典型的是分田到户后生产队随之解体，代之的是村民自治形式的基层民主权力建设。这也是当时一直强调的物质文明和精神文明一起建设的要求和体现。

在2004年“一号文件”之前，尤其是20世纪90年代，为解决逐步加剧的“三农”问题，建设农村民主关系、理顺干部和农民关系成为化解“三农”问题的有力选择。综合来看，2004年“一号文件”发布之前的近二十年，乡村治理的重点是生产关系和权力关系的调整。 

2.重视农村公共事业建设。

2004年的“一号文件”是中央政府事隔18年后再度将“三农”问题回归政策热点，并且把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，这也反映了20世纪90年代以来“三农”问题的严峻形势。

针对农民增收困难、粮食主产区农民收入增长低于全国平均水平和城乡收入差距仍然不断扩大等问题，中央政府从农村公共事业入手，大力兴办农村、农业基础设施，为农民增收和解决“三农”问题提供思路。

在这一时期，农村公共事业的建设不仅仅局限于农业基础设施建设，还包括农村教育、农村医疗卫生、农村道路交通乃至人居环境等多个方面，从比较全面的角度入手推进农村基础设施完善，以期实现农民增收和农业现代化，从而解决“三农”问题。

3.重视农村社会治理。

2007年的“一号文件”首次提出要创新农村社会管理体制机制，2008年则提出要探索乡村有效治理机制，2009年受“经济危机”的影响暂时搁置农村社会的治理问题，2010年的“一号文件”再度提出完善符合国情的农村基层治理机制，此后数年“一号文件”对农村社会治理的关注度持续升温。

2014年-2017年的“一号文件”连续四年强调，要探索不同情况下村民自治的有效形式，这是中央政府重视乡村社会治理问题的直接表现。而“三农”问题不再单纯是农业、农村、农民问题，也是乡村社会的治理问题，这是从农村工作的多年实践中得出的。

自2013年起，“一号文件”多次提出要完善和创新乡村治理机制，推动农村社区化管理，2016年提出要完善多元共治的农村社区治理结构。农村社会重视治理创新，与十八大以来国家层面要实现的治理体系和治理能力现代化目标相一致。

2018年的“一号文件”提出要构建乡村治理新体系，坚持自治、法治、德治相结合，具体从加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平和建设平安乡村五方面部署建设。

“一号文件”关于乡村治理政策的关注重点

村民自治法律的完善与落实

2005年以来的“一号文件”，先后有九次提到健全或者探索村民自治建设的问题。“一号文件”持续强调村民自治建设，既说明农村党组织领导下的村民自治在农村民主建设中的重要作用，也说明《村组法》完善与落实的艰辛历程。

20世纪80年代初，广西宜山和罗城等地的农民自发成立了村民委员会，其良好的自治效果引起了国家的高度重视，但是各地村民自治组织形式不一，其定位目的也不尽相同，因此，国家需要尽快制定一部引导、支持和规范村民自治的法律。至1987年11月，全国人大常委会制定通过《村组法（试行）》，规定村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，这为村民委员会的建设提供了法律依据。

村民自治经过十余年实践后，1998年《村组法》正式修订通过；2010年，全国人大常委会再次修订完善《村组法》，这既是在法律上进一步完善村民自治制度，也是对村民自治的实践治理效果的肯定。

2013年以来，“一号文件”提出要不断加强和创新农村社会管理，在地方上，全国多地都在探索适合本地区的村民自治有效形式，这会导致农村社会治理出现新的模式。换句话说，各地探索和创新村民自治的实践形式，将会与现行《村组法》的规定再次出现张力，而国家法律也需要为村民自治新形式的出现留出空间。为了更好地实现乡村社会的治理创新，解决好村民自制规章与国家法的冲突与矛盾，必须协调好国家权力与乡村社会之间的关系，而《村组法》也将会再一次地修订完善。

基层党组织建设

农村基层党组织是落实中央政府农村政策、做好“三农”工作的重要组织基础。历年来的“一号文件”都涉及加强基层党组织的内容，这是巩固和加强党在农村执政基础的需要。基层党组织对农村工作把握处理的程度，直接影响到乡村社会的稳定和发展，也是建设现代农业和实施乡村振兴的根本保证。因此，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，基层组织建设只能加强，不能削弱。加强基层党组织建设，不仅要开展整顿党风党纪等建设，始终坚持为人民服务，同时，也要为基层党组织建设提供物质支持和人才支持。

第一，要为基层干部提供适当物质支持。2008年的“一号文件”提出要探索建立农村基层干部激励保障机制，逐步健全并落实村干部报酬待遇和相应的社会保障制度；2009年的“一号文件”再次强调要以不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村干部基本报酬，要逐步解决好村干部养老保障问题，以稳定农村基层干部队伍。

第二，为基层党组织提供物质支持。2013年的“一号文件”指出要健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制；2014年的“一号文件”再次强调要建立稳定的村级组织运转经费保障制度。从健全经费机制保障到确立明确制度保障，这是中央政府对基层党组织建设大力支持的结果，更是重视基层党组织建设的体现。

2.人才支持。

基层党组织要永葆青春，需要中青年人才持续不断的加入。

第一，拓宽基层党组织人才来源，注重从农村知识青年、退伍军人、外出务工返乡农民、农村致富带头人，乃至大学生“村官”中培养选拔村级组织骨干力量。青年人才的加入直接影响基层党组织的持续机制，从多领域选拔青年人才有利于基层党组织全方位工作顺利完成。

第二，注重加强基层党组织的培训学习等，建设高素质基层干部队伍，尤其注重对基层干部能力的提升。一个优秀的基层党组织往往可以实现村庄的有序发展，这是中央政府多年整顿基层党组织的成功实践经验。因此，要持续加强基层党组织干部的培训学习，以提升基层党组织的战斗力。 

村民自治建设

村民自治是农村基层民主治理的重要载体，2005年以来，它在“一号文件”中出现九次，这足见村民自治在基层社会治理中的重要性。目前，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台，因而需要更加重视完善村民自治建设。

首先，村民自治建设要在农村基层党组织领导下进行。但这不影响村民自治在基层社会治理中发挥民主治理功能。得益于村民自治的建设，乡村社会治理实现了从农村基层党组织的一元治理向多元治理转型，这将极大促进农村社会事业的繁荣发展。

其次，村民自治建设大大促进了乡村社会的民主化进程。因为村民委员会成员是由群众直接投票选举产生，村委会干部需要对村民负责。因此，“一号文件”数次提出要发展和完善党领导的村级民主自治机制，这是对村民自治可以保证群众性民主治理的肯定。

最后，村民自治建设创新了乡村社会治理机制。2014年-2018年的“一号文件”连续五年提出，健全和完善（创新）村党组织领导的充满活力的村民自治机制，并在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点实践。

当然，从村民自治实现形式看，村委会下沉到自然村或者村民小组，可能更适宜于自治，有利于调动群众参加村民自治的积极性。从政策上明确规定村民自治的建设可以下沉至自然村或者村民小组等更小的治理单位，这也是基层治理的一种创新，而探索不同情况下的村民自治有效形式，将是今后村民自治发展的方向之一。