今年的一号文件中，又突出强调了粮食安全问题，指出“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事”。这是重申了习近平总书记的论断，即“解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事”。因为，国家的粮食安全，就是国民的吃饭问题。

今年一号文件对粮食安全的强调，是历史的延续；以往的16个一号文件中，每一个都强调过粮食问题。今年一号文件强调粮食安全问题，又有着特殊的背景。主观上，在全面脱贫和全面小康的收官之年，在全力脱贫攻坚和补全面小康短板时，容易产生放松粮食安全关注的倾向；客观上，我国粮食生产连续16年丰收，尤其是连续5年超过了1.3万亿斤，也容易产生高枕无忧的错觉。

落实好今年的一号文件，需要把粮食安全这根弦，继续绷紧。这需要认识到位，措施到位。

在认识到位方面，最重要的是两点。

第一，正确认识粮食安全的内涵，既要重视粮食保障，也要重视所有食物的保障。

毫无疑问，粮食生产是基础。但是，也应当清醒地看到，人们的食物消费需要日益提升，结构变化很大。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在食物消费方面，表现为人民日益增长的美好食物需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众不仅要吃得饱，还要吃得好，吃得安全，吃得健康。

具体表现在，人均口粮消费不断减少，而对肉禽蛋奶和瓜果蔬菜等的需求不断增加。近5年来，我国居民人均谷物消费减少了16%，而动物源食品消费增加了14%，干鲜瓜果消费增加了28%。从宏观统计数据，也可以清楚地看出这种趋势，例如，近10年来，我国水果生产从1.8亿吨，增加到2.5多亿吨；而同期进口从230多万吨，增加到700多万吨，使得我国从水果净出口国，变成了净进口国。

今年新冠肺炎疫情发生以来，任何一个居民小区，无论有怎样严格的隔离，都无法割断人们的买菜需求，都要采取各种方式，让居民能够一两天就买一次菜。去年的猪肉短缺和价格暴涨，影响也相当突出。这都说明了一个道理：在全面小康社会中，菜篮子产品的重要性，已经变得绝不亚于米袋子了。我们今天面临的粮食安全问题，实际上已经是建立在粮食基础上的食物安全问题，是整个农产品的供给保障问题。

第二，正确认识我国粮食安全的形势，既要重视当前的供求平衡，更要着眼于未来的发展态势。

就现状看，如表所示，2018年，我国主要农产品中，除了蔬菜和禽肉之外，都是净进口（2019年，禽肉也变成净进口了）。其中，谷物自给率超过97%，实现了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的目标。目前的进口结构，总体上是合理的，因为自给率最低的大豆和棉花，都是土地密集型产品，单产水平很低，需要耗费大量的耕地。我国大豆的单产为每亩120公斤左右，要生产出进口的大豆数量，把整个东北和华北的耕地都用上，还不够。我国棉花的单产水平，与大豆相近，进口棉花主要是为了满足纺织业的原料需求，用于生产出口纺织品。

表 2018 年我国主要农产品自给率（万吨，%） 

从长远看，未来我国粮食安全面临着重大挑战。最主要的矛盾是需求会继续不断增加，而耕地和水资源不仅难以增长，反而会不断减少。我国的人均GDP水平已经接近世界平均水平，而我国的人均耕地资源，却远远小于世界平均水平。2019年我国GDP占全球GDP总额约为16%，我国人口占世界总人口的18%，而我国耕地面积占比不到10%（我国为20.2亿多亩，世界约为209亿亩）。若干年后，我国的人均GDP水平就会达到世界平均水平，这意味着人均消费水平也大致为世界平均水平。如果自给率为100%，那么我们需要耕地面积增加80%以上，或者所有作物的单产和畜禽饲料转化率比世界平均水平高出80%。我国现在的水稻和小麦单产，比世界平均水平高出50%左右，玉米单产，仅仅略高于世界平均水平，而大豆单产，反而比世界平均水平低30%。我国未来粮食安全的严峻挑战，可以用一句话概括，即：如何用越来越少的土地、越来越少的水资源、越来越少并越来越贵的劳动力，生产出更多、更好、更安全的农产品。

在长期供求关系紧张的大背景下，也不排除出现短期内的结构性过剩，正如前些年出现的情况。这是因为，在短期内，粮食需求变化比较稳定，而个别品种的生产，却有可能由于各种原因，出现较大幅度增加。在小规模经营为主的结构下，生产者容易一哄而起，盲目调整，产生较大波动。今年的一号文件在谈到粮食问题时，强调稳定，是很有针对性的。

在措施到位方面，需要发挥好两个作用。这就是十九大报告中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。这句话，对于粮食安全战略，极端重要。关键在于，能否把这句话，理解准确，落实到位。

市场是什么？市场就是人民的需要。每一个消费者，根据各自消费需求偏好的不同、收入的不同等等，都有不同的食物消费需求，包括需要多少粮食、多少猪肉、多少瓜果蔬菜和其他各类农产品等。每一个消费者的需要，都是通过市场购买行为表现出来的。使市场在资源配置中起决定性作用，表现到农业上，就是农民种什么、养什么、怎么种、怎么养等等，都由农民根据消费者的市场需求来决定，也就是根据市场价格决定。供不应求时，价格会走高，农民就会投入更多资源，多生产这种产品；否则，就会减少这种产品的生产。

政府的作用，同样极为重要，关键是要发挥好。发挥好政府作用，首先是弄清楚该管什么，既不能瞎管，也不能不管。原则上，让市场充分发挥作用，政府只管那些市场不管或者管不好的事；政府的作用，不是替代市场，而是弥补市场的不足。

对于粮食安全来说，短期的事，主要靠市场。当然政府也承担重要职能，包括市场信息、安全监管、技术推广等；长期的事，那些涉及粮食生产能力提高的事，主要靠政府。其中，最重要的就是两件事：藏粮于地、藏粮于技。这两件事，对于长期的粮食安全，至关重要，无法靠市场机制很好解决，政府必须要管，并且一定要管到位。例如，耕地的保护，政府要管；高标准农田建设，政府也要管——没有政府的投入和协调，靠市场机制是难以做到的。科技创新，企业可以发挥一些作用，但源头性的研究，无法取得短期市场回报的研究，也一定要靠国家研究机构管起来。长期的事，涉及未来的粮食安全，而未来的粮食安全，绝不能留给未来，现在就必须抓起抓好，每一年，都很重要。

更好发挥政府作用，需要有两个方面的积极性，即中央政府的积极性和地方政府的积极性。今年的一号文件，重提“省长负责制”，提出要“强化粮食安全省长责任制考核”。我理解，其本质意义，就在于对地方政府（省市县乡）提出了更高更明确的要求，一级抓一级，更加重视和抓好粮食安全问题。

地方政府要更好地发挥作用，主动担起粮食安全的重大责任，首先，当然是要不折不扣地落实好中央制定的各项政策。除了落实好当前的稳定生产措施之外，更要强化长远生产能力建设，尤其是高标准农田建设。实现今年全国建成8亿亩，2022年建成10亿亩高标准农田的目标，意义重大，难度也很大。关键是要高标准，要能够适应现代农业机械化作业的需要，能够实现旱涝保收。这涉及到投入问题，也涉及到具体组织实施问题，解决好农民的承包权归属等诸多问题。

与此同时，各地政府还应结合本地实际情况，用改革精神和创新思维进行探索，大胆创新。事实上，往年一号文件的很多内容，都是来自于地方政府的改革创新实践，例如20世纪80年代小岗村的改革和近年来的“三变”改革。只有各地政府都积极作为，落实强化支农强农惠农政策，才能提高国家的整体粮食生产能力，筑牢国家粮食安全的基础保障。（作者系中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员，中国农业大学原校长）