5月6日至5月25日，2016年农业部“百乡万户调查”活动第15调查组在福建省开展了以精准扶贫为主题的调查活动，并对农村改革试验区进行了专题调研。调查组先后到屏南、建阳等县（区）的8个乡镇15个行政村进行调研，共召开座谈会20余次，走访贫困户211户，考察农业合作社、家庭农场、龙头企业等经营主体12家。

　　一、精准扶贫进展情况

　　从总体上看，两县区高度重视精准扶贫工作，按照中央和省市有关部署，通过精准识别、民主公开，结对帮扶、落实责任，因地制宜采取有效措施，扎实推动各项工作，取得良好成效。截至目前，两县（区）共精准识别贫困户5187户，贫困人口15251人。其中屏南县2236户7823人，建阳区2951户7428人，均已建档立卡。在具体工作措施上，主要抓了以下五点。

　　一是发展特色产业，抓好产业扶贫 依托当地资源禀赋、产业基础、区位特点，因乡制宜、因村施策，大力发展特色现代农业、农产品加工、旅游、林下经济等产业，努力形成“一村一品”的格局。鼓励技术能人、党员干部创办合作社、家庭农场等各种形式的新型经营主体，推广“公司+合作社+基地+农户”的模式，吸纳贫困户加入，为贫困户提供稳定、可观的收益。例如，建阳茶山食用菌合作社通过先借后还、统一收购对外销售的方法，调动贫困户生产热情。该区对返乡创业的贫困户，免费提供技术和资金支持。

　　二是拓宽就业渠道，抓好就业扶贫 用好村级公益岗位，将公路养护、卫生保洁、水利设施维护、森林管护、线路清障等村级公益岗位优先安排给符合条件的贫困户。引导贫困户到企业就业，充分发挥乡镇企业作用，以开展就业援助的方式，引导贫困户在家门口上班。根据贫困户意愿，介绍其进城务工，实现就业脱贫。

　　三是盘活农村资产，抓好金融扶贫 加大农村承包土地经营权、林权抵押贷款投放力度，积极开展农民住房财产权抵押贷款试点工作。健全引导信贷资金投向贫困地区的激励机制，鼓励政策性银行、商业银行、农村信用社增加信贷投放。例如，屏南县扶贫办与县小额信贷促进会合作，创新政府购买金融扶贫服务模式，搭建“促进会+”金融扶贫平台，建立封闭的风险担保制度。创建贫困户评级授信管理机制，设立担保风险金1800万元，推行适应“三农”实际的“替代担保”方式，同时以贴息的方式帮助贫困户获得可持续信贷支持，累计推介担保小额贷款3亿元，推介担保余额8000万元，无不良贷款，初步形成以财政资金为引导，社会化、市场化运作的“促进会+”小额信贷扶贫模式。

　　四是加强农村教育，抓好教育扶贫 加大对农村教育的支持力度，提升乡村学校办学条件。对贫困家庭学生落实“两免一补”政策，高中阶段免除学杂费，提高生活补助标准，完善贫困大学生助学贷款等优惠政策，避免寒门学子因贫失学。发挥本地中等职业学校优势，鼓励有求学愿望的贫困户子女就读职业技术学校，完成学业后定向提供就业机会。

　　五是完善保障体系，抓好兜底扶贫 坚持把政策保障作为救急扶弱、减贫济困的兜底网。进一步完善农村保障制度，统筹劳动保障、卫生计生、民政、扶贫等部门资源，建立基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”，对农村重度残疾人、长期患病等特困群体代缴“医保”费。

　　二、存在的主要问题

　　两县在精准扶贫工作中也存在一些困难和问题。

　　1.精确识别扶贫对象有困扰 基层干部群众反映，精准扶贫、精准脱贫从源头上讲，有两难：

　　扶贫对象识别难 一是标准偏低，按照2015年年人均纯收入国家扶贫标准2855元、福建省标准3497元，贫困面很小，但在因病因学等生活性支出多的家庭，这个标准不适用。二是统计难，在实际统计过程中发现农民收入不固定，支出核定复杂，统计困难，难以做到精准到位。三是考核难，按照“两不愁，三保障”的扶贫工作目标，保证最低生活水平，考核需要定性和定量相结合，标准不好把握。四是评价难，在民主推荐的过程中存在打关系牌、人情牌的现象。

　　脱贫对象识别难 一是界定不清晰。脱贫标准不够明确，操作性不够强。二是思想工作难做。贫困户有“等靠要”的思想，已经脱贫的不愿摘掉贫困户和低保户的帽子。三是脱贫不稳定。贫困户脱贫抗风险能力弱，按照一年一考核的方式，今年刚脱贫下年可能又返贫，没有设定稳定脱贫的观察期。

　　2.产业扶贫有待加强

　　农村资源挖掘不够 如屏南县旅游资源丰富，但是带动农村农民致富不明显，乡村旅游资源潜力有待发掘。建阳区是典型“八山一水一分田”山区地形，林地多耕地少，林地资源丰富，但是当地以种植杉木、松树、毛竹等低附加值的林木为主，生长周期长，对当地产业发展贡献不突出。高端林木和林下经济产业亟待发展。

　　产业竞争力不强 农户“一家一户”种植模式为主，存在自然和市场双重风险。产业所需贮藏、保鲜等基础设施简陋，抗风险能力弱。农户获取市场价格信息缺乏渠道，在交易谈判中处于劣势地位。产业持续发展后劲不足，农户利益难以有效保障。

　　产业项目对接难 突出表现在，发展好产业很难找到合适的从业者。大多数农村青壮劳力都外出务工，回乡创业的很少。农村留守人员多为老少病残和妇女儿童，受教育程度普遍偏低，思想观念陈旧，科技意识不强，生产经营能力较低。

　　3.社会保障水平较低 经过几十年来的脱贫帮扶，剩下的脱贫工作大多是难啃的“硬骨头”。在福建等经济较为发达地区，有劳动能力的贫困户已是极少数，因病因残因学致贫比例高达80%以上，对这部分人的社会保障力度不足。

　　医保问题 农村医疗保险不完善，存在不住院报销难、非特殊病种报销比例偏低、大病医保有限额、农民自费比例高的问题。因病致贫现象非常普遍，是贫困的第一因素。农村观念难转变，小病去当地诊所不能报销，小病硬抗拖成大病。

　　助学问题 偏远地区幼儿园、小学都合并到中心镇，上学路途远，接送成本高，陪读误时费力。农村教育资源薄弱，教师学生流失严重，导致恶性循环。城乡发展差距大，降低了农民回乡创业的热情。贫困户子女上大学经济负担重，国家补助资金低，助学贷款难问题依然存在。

　　住房问题 贫困户住房条件普遍较差，住的很多都是危房，四面漏风、屋顶漏雨、房屋裂缝、墙体倾斜甚至倒塌。“造福工程”的补助标准偏低，贫困户要拿出剩余资金盖房几无可能。农民群众念旧留恋思想严重，不愿离开祖辈居住的地区，个别特困户搬迁难，影响了整村搬迁进度。

　　4.农村配套设施建设滞后

　　农业基础设施差 丘陵山区复杂的地形条件，农田平整困难，机械化程度低，种植运输成本高，影响了土地承包经营权流转和经营规模化。多数耕地、林地没有机耕道，水利设施老化，基础设施建设点多线长面广，成本高，资金投入远远不能满足实际需求。

　　农村基础薄弱 贫困地区旅游资源丰富，但是群众居住分散，交通不便，吃住条件差，生产生活资料相对匮乏，基本公共服务能力弱，相应的配套设施不健全。有的优质旅游资源被外面公司承包，对当地村民生活改变不大，带动效果差。守着“绿水青山”，却没能挖掘出“金山银山”。

　　5.组织协调有难度

　　多部门协调难 扶贫开发工作涉及扶贫办、农业部门、林业部门、金融机构、保险机构及市县、乡镇政府等多层级、多部门，工作中存在分工不科学，联动协作不畅，合力不够，统筹协调能力弱的问题。整合政策项目资金，既存在财政资金管理的制度约束，又存在多部门协调难等问题，常态化协调对接机制尚未形成。

　　信息化管理程度低 精准帮扶协调对接涉及面广、工作量大，扶贫“大数据”采集、分析、综合等工作需要信息化手段进行科学高效管理。一些地区缺少扶贫开发信息综合管理系统，扶贫政策、信息分散在各个部门，信息化系统性有待完善。

　　三、对策建议

　　调查组感到，农村贫困的主要原因是产业发展不充分造成的劳动力就业不充分。因此，产业扶贫是消除贫困的重要途径。在产业扶贫的方式方法上，应着眼于创造产业发展的良好环境条件（既包括基础设施方面的硬件条件，也包括产业政策、市场环境、就业能力方面的软件条件），协调好城乡之间的产业递进关系，发挥农村资源环境优势，形成适合农村发展的特色产业，促进充分就业，保障农民有稳固的收入来源。针对调查中发现的问题，调研组提出如下建议：

　　1.完善顶层设计 围绕精准扶贫、精准脱贫关键环节，研究出台更合理有效的判定和衡量标准，突出科学性和可操作性。督促指导各省、县制定区域特色产业规划，加强贫困区域产业发展引导，发挥产业发展对扶贫增收的带动作用。坚持分类施策，精准发力。完善政府购买服务在精准扶贫、农业公益服务的实现方式。

　　2.加强交流推广 系统梳理总结各地精准扶贫方面的好经验好做法，特别是对国家扶贫开发综合改革试点试验地区进行验收总结，形成成熟有效的扶贫模式和典型案例，因地制宜交流推广，发挥试验区典型示范带动作用。

　　3.加大基础设施建设 进一步增加贫困地区基础设施建设投入，从根本上改善偏远贫困地区的生产生活条件，完善必要的公共设施和服务，为产业扶贫提供更好保障。改善贫困落后地区信息化和流通基础设施建设，加强技术指导和市场信息服务，解决贫困户信息不对称、农产品卖难等问题。

　　4.完善社会保障制度 针对农村因病、因残、因学致贫现象占比较大的状况，研究建立因病因残因学致贫的社保机制，一旦达到贫困标准，启动相应的救助机制，筑牢社会保障兜底网。建立健全金融保险保障体系。对贫困户从事种养业，给予低息和贴息贷款。鼓励金融保险机构创设农产品保险，增强农户抵御自然风险和市场风险的能力。